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Pontos mínimos para uma boa reforma tributária sobre o consumo

Pontos mínimos para uma boa reforma tributária sobre o consumo

Conheça os princípios defendidos pelo Pra Ser Justo para que a reforma tributária gere simplificação, transparência e redução de desigualdades

O modelo tributário que defendemos para o país tem como pilares a simplificação, a transparência e a justiça social. Esses pilares nos levaram a criar uma lista de sete pontos mínimos que entendemos serem cruciais para uma boa reforma tributária sobre bens e serviços.

Entendemos que todas as bases tributárias precisam passar por mudanças, mas, inicialmente, o movimento Pra Ser Justo atua por mudanças na tributação sobre o consumo, dado que este é o debate mais avançado e maduro. Além da tributação do consumo, entendemos que as demais bases (renda, folha e propriedade) também precisam de mudanças, mas as discussões ainda precisam ser aprofundadas e o debate amadurecido. Defendemos a necessidade de estimular debates e projetos sobre alterações também nessas bases.

Em 2022 estamos trabalhando para que a agenda da reforma tributária sobre o consumo esteja nos programas das candidaturas à Presidência da República, e que seja uma pauta de máxima prioridade do Poder Executivo e de todo o Congresso Nacional.

Com o debate construído nesta legislatura, o próximo governo terá em mãos uma proposta de reforma tributária robusta e madura para ser aprovada: a PEC 110/2019 [1], em tramitação no Senado Federal.

Ela propõe um IBS dual, dividido entre governo federal e os entes subnacionais.

A PEC 110 é resultado de mais de 750 dias de debate, 400 emendas e 20 audiências públicas, levando em consideração as discussões da PEC 45/2019, na Câmara dos Deputados, as audiências da Comissão Mista da Reforma Tributária, organizada por 25 deputados e 25 senadores, e o PL 3887/2020, do IBS federal (CBS). Em amplo diálogo com a sociedade civil, entes federativos e o setor produtivo, tornou-se a proposta mais avançada que o país teve nos últimos 33 anos, uma vez que conseguiu unir qualidade técnica (está em linha com os sete pontos mínimos defendidos pelo Pra Ser Justo) aos consensos políticos necessários para sua aprovação.

Abaixo, estão listados os sete pontos para uma boa reforma tributária sobre o consumo, que estimule o crescimento de empresas, a cidadania e a redução das desigualdades do país. Individualmente, cada um dos sete pontos endereçam aspectos importantes da reforma, mas, em conjunto, podem promover transformações mais profundas e de impacto para os negócios e para a sociedade.

Pontos mínimos para uma boa reforma tributária sobre o consumo:

 

1) Unificação dos tributos federais, estaduais e municipais sobre o consumo em tributo sobre valor agregado de base ampla.

Atualmente, a tributação sobre o consumo está segregada entre cinco tributos: três federais, o PIS, o Cofins e o IPI, um estadual, o ICMS, e um municipal, o ISS. 

A inclusão dos tributos estaduais e municipais na reforma tem um grande potencial da redução da burocracia, do litígio e da complexidade tributária. O ICMS é o tributo mais complexo e com alto grau de disputa entre o Fisco e os contribuintes. Segundo pesquisa do Insper, a quantidade de recursos travados em processos judiciais do ICMS é tão grande que equivale a 136,2% de toda a arrecadação que os estados e o DF fizeram em 2019 com esse imposto [2]. Outro problema é a segmentação entre o ICMS, cobrado sobre mercadorias, e o ISS, sobre serviços, que provoca cumulatividade, onerando investimentos e exportações; além de ser incompatível com a nova economia, na qual fica cada vez mais difícil classificar se um item se trata de um produto tangível, um produto intangível (marcas, patentes, softwares) ou um serviço. Atualmente, o Brasil é um dos únicos países economicamente relevantes que segmenta mercadorias e serviços na tributação do consumo [3]. Assim, é importante que haja a unificação desses tributos em um IBS de base ampla, ou seja, que inclua bens, serviços e intangíveis [4]. 

O Imposto sobre Bens e Serviços que melhor endereça a realidade do Brasil é o IBS dual, espelhado nas experiências de grandes federações, como Canadá e Índia [5]. Nele, propõe-se a substituição de 4 tributos por 2: o ICMS e o ISS são unificados em um IBS subnacional, de administração dos Estados, e o PIS e Cofins são unificados em um IBS federal. Por fim, o IPI, federal, pode se tornar um Imposto Seletivo (IS) incidente sobre produtos negativos para o meio-ambiente e a saúde da população. 

Em diálogo com os estados e municípios, entende-se hoje que o modelo dual garante mais autonomia aos entes federativos do que um IBS nacional único, mantendo a sua competência de regulação, arrecadação e fiscalização. 

O IBS subnacional e o IBS federal devem ter a mesma incidência, apuração, creditamento e legislações harmonizadas, devendo ser implementados por uma norma constitucional que garanta a compatibilização da base de bens e serviços entre eles.

 

2) Adoção do crédito financeiro

O IBS dual deve garantir crédito para evitar o pagamento de tributo sobre o que já foi tributado – efeito chamado de cumulatividade. Com o crédito, conforme empresas diferentes na produção de um mesmo produto vão interagindo ao longo da cadeia, são compensadas pelo imposto que o fornecedor anterior já pagou, por meio de um crédito financeiro.  

Atualmente, o ISS e o PIS/Cofins do Lucro Presumido não geram créditos. Já no ICMS e o PIS/Cofins do Lucro Real, o crédito é físico, ou seja, o insumo precisa ser incorporado à produção para gerar crédito. Esse conceito é subjetivo, variando de acordo com a atividade, o órgão julgador, o tempo, entre outros. Em 2014, foram mais de R$ 24,5 bilhões de créditos de tributos federais que deixaram de ser aproveitados pelos contribuintes, R$ 16,6 bilhões apenas do Cofins [6]. A cumulatividade também contribui para o encarecimento e menor competitividade de exportações: 3,8% do preço dos exportados são tributos indiretos, sendo mais da metade (2,3%) por causa do ICMS, ISS, PIS e Cofins [7].

Isso faz com que o crédito seja um dos assuntos com maior judicialização entre Fisco e as empresas, contribuindo para o alto nível de litígio tributário do Brasil, que atualmente soma R$ 5,44 trilhões, ou 75% do PIB brasileiro[8]. 

O crédito financeiro acaba com essas dúvidas: tudo aquilo que foi tributado na cadeia gera crédito e é descontado do imposto a ser pago nas etapas posteriores, com exceção dos bens adquiridos para uso pessoal. Outro ponto importante é que o crédito financeiro torna o sistema efetivamente não cumulativo, o que faz com que as empresas se organizem da forma mais eficiente, não haja distorções de preços e que investimentos e exportações sejam realmente desonerados.

 

3) Adoção do princípio do destino, com mecanismos que assegurem perdas mínimas e graduais para os estados e municípios mais impactados.

A arrecadação com base no princípio da origem, como é feita hoje, ocorre na localidade onde as empresas produzem, e não onde as pessoas consomem. Isso gera diversos problemas: redução da competitividade dos produtos nacionais (as exportações são tributadas e as importações não), complexidade e instabilidade para empresas que produzem e comercializam em localidades diferentes (como nas operações interestaduais do ICMS), aumento das desigualdades regionais e a chamada guerra fiscal, processo em que estados e municípios tentam atrair grandes empresas reduzindo ou isentando seus tributos. Em 2020, os estados perderam R$ 148 bilhões em renúncias fiscais do ICMS, o equivalente a 2% do PIB[9].

Todos os países do mundo com IBS tributam com base no princípio do destino, onde o bem ou serviço é consumido. A adoção desse princípio pode ter um impacto grande na redução das desigualdades regionais – a diferença entre a maior e menor receita per capita de ICMS e ISS cairia de 270 vezes para 6 vezes entre estados e municípios [10], aumentando a receita para 87% dos municípios [11], ampliando sua capacidade de prover políticas públicas que atendam as necessidades da população.

Além disso, é essencial garantir que todos os estados e municípios tenham mais recursos, com o mínimo de perdas. Primeiramente, o período de transição deve garantir aos entes um ajuste suave nas receitas, período em que todos ganharão com o crescimento econômico estrutural gerado pela Reforma Tributária, previsto como um aumento de 20% do PIB em 15 anos [12]

O Fundo de Desenvolvimento Regional (FDR) é outro mecanismo relevante que pode garantir o fomento às atividades produtivas e o estímulo econômico das regiões mais necessitadas. Com a evolução do debate, entende-se hoje que é mais eficiente tornar o Fundo auto financiando por uma porcentagem das receitas do IBS, ao invés de um financiamento exclusivamente por parte da União, dado seus desafios na área fiscal.

 

4) Existência mínima de benefícios fiscais, idealmente nenhum.

Os benefícios fiscais, além de serem uma camada extra de classificações e exceções aos produtos e serviços brasileiros, muitas vezes são concedidos de forma pontual, para uma única empresa, o que gera distorções concorrenciais com empresas que não têm o mesmo poder de negociação, especialmente no caso das médias e pequenas empresas (MPEs). 

Do lado dos impactos que buscam criar, a maioria dos benefícios fiscais sequer é mensurada e, quando o são, raramente podem ser considerados eficazes. Segundo o TCU, das renúncias da União de 2018, 85% (R$ 240,6 bilhões) não tinham prazo de validade para acabar e 44% (R$ 125,6 bilhões) não tinham nenhum tipo de fiscalização feita por um órgão gestor [13]. Em relação aos valores, prazos e fiscalização dos benefícios que estados e municípios concedem, não há transparência de dados. Segundo pesquisa de Caique Corcelli (UFPR), o conjunto de benefícios fiscais oferecidos pela União entre 2003 e 2015 tiveram impacto negativo sobre o PIB per capita (para cada 1 p.p. de aumento nos gastos tributários sobre o PIB, houve uma redução de 0,013 p.p. no crescimento do PIB per capita)[14]. Somente no âmbito federal, eles representam em 2022 R$ 442,3 bilhões [15] que deixam de ser arrecadados anualmente — aproximadamente 4,6% do PIB, ou o equivalente a cinco vezes o orçamento anual do Auxílio Brasil, que impacta diretamente 18 milhões de brasileiros por mês [16]

O Fundo de Desenvolvimento Regional é uma alternativa aos benefícios e isenções fiscais. Assim, estimula o desenvolvimento de determinada região ou setor com políticas feitas via gasto, que são mais transparentes e eficientes como instrumentos de desenvolvimento econômico, regional e social. Além disso, tais recursos podem ser utilizados prioritariamente para manter a competitividade de negócios que hoje usufruem de benefícios fiscais. Por fim, conceder isenções focalizadas para a população mais pobre (ver ponto 6) ao invés de isentar produtos e serviços tem um potencial maior na redução de desigualdades.  

 

5) Existência do mínimo de alíquotas, idealmente apenas uma.

O excesso de alíquotas é um dos principais problemas do nosso sistema tributário. Hoje, cada um dos cinco tributos da base consumo incide sobre uma parte da atividade da empresa, e há ainda a diferenciação de alíquotas entre produtos e serviços. Cada produto ou serviço recebe um tratamento específico, que varia de acordo com critérios diversos e pouco objetivos. O ICMS, por exemplo, é um imposto estadual, de forma que as alíquotas variam não só para cada produto e serviço, mas também para cada uma das 27 unidades federativas. Para se ter uma dimensão dessa complexidade, em apenas um estado, existem quatro alíquotas de ICMS para a feijoada congelada, que variam de acordo com a receita no produto. 

Diversos problemas decorrem da multiplicidade de alíquotas: a) a necessidade de classificação, que aumenta o custo de compliance e o contencioso tributário; b) espaço para pressões políticas e concessões de reduções com base em interesses setoriais; c) distorções setoriais, uma vez que alíquotas reduzidas estimulam setores que são menos eficientes, reduzindo a competitividade, o potencial de crescimento do país e gerando sérios problemas para empresas mais inovadoras; d) regressividade e desigualdade social, especialmente se as alíquotas para serviços são menores, o que beneficia os mais ricos, que consomem mais serviços, em detrimento dos mais pobres, que consomem mais produtos.

Quanto menos alíquotas existirem, maior será a redução desses problemas. Segundo a OCDE, 51% dos IBSs do mundo aplicam alíquota única. Isso se vê especialmente nas reformas tributárias mais recentes, que puderam aprender com as experiências de outros países. Este exemplo deveria ser seguido pelo Brasil [17].

 

6) Justiça social e redução de desigualdades, especialmente via mecanismo de devolução dos tributos para pessoas de menor renda. 

A tributação é um instrumento importante para reduzir desigualdades, um dos principais problemas do Brasil. Embora esse debate esteja comumente associado à tributação da renda e do patrimônio, há um alto potencial de se reduzir essas disparidades sociais na tributação do consumo, considerando também nessa base a capacidade de cada pessoa de pagar impostos e contribuições.

A unificação de alíquotas (ver princípio 5) já tem um impacto relevante: passa a cobrar um pouco mais de impostos dos 10% mais ricos e menos dos outros 90% da população, causado pelo reequilíbrio da carga entre produtos e serviços [18]

Além disso, é preciso repensar as atuais políticas de desoneração de produtos com foco na população mais pobre. Hoje, são concedidos para produtos, que são consumidos por todos, e não focados nas  pessoas que mais precisam. A depender do setor, as reduções não são repassadas para o preço e se tornam lucro das empresas [19]. Além disso, há  isenções para produtos que não são consumidos pela população pobre, como caviar e salmão [20]

A estratégia mais eficiente para reduzir desigualdades na base consumo é focar na pessoa e não no produto, através de um mecanismo de devolução direta do tributo pago para as pessoas mais pobres, chamado IBS-Personalizado. Esse mecanismo é recomendado por uma série de organizações internacionais, como a OCDE, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Institute for Fiscal Studies (IFS) [21]

A devolução pode ser um complemento aos programas de transferência de renda, como o Auxílio Brasil, utilizando dados das famílias que estão no Cadastro Único. Uma experiência dessas já existe a nível estadual, no Rio Grande do Sul, com o Devolve ICMS, onde as famílias recebem um cartão próprio que pode ser usado na compra de produtos, no valor de R$ 400 por ano [22]

O IBS-Personalizado poderia atender 72 milhões das pessoas mais pobres do país, devolvendo R$ 9,8 bilhões de tributos ao ano, financiados com recursos do próprio IBS. Ao segregar o benefício para essa parcela da população, 72% dos beneficiários seriam pessoas negras e 57% seriam mulheres. Este mecanismo tem o potencial de reduzir a desigualdade, medida pelo índice Gini, em 3,2% [23].

 

7) Manutenção da carga tributária global.

Reduzir a arrecadação de tributos pode comprometer gravemente a situação fiscal do país. Aumentá-la, por outro lado, também não é viável, dado que a carga tributária brasileira é alta (a média da carga tributária brasileira incidente sobre empresas é superior à média de países da Ásia, Europa, América do Norte e, inclusive, América Latina). Por isso a importância de mecanismos que definam, com transparência, a carga com base na arrecadação atual, como prevê a PEC 110. Assim, prevenimos aumentos e reduções de arrecadação, garantindo que não haverá aumento de carga total na economia.

A melhoria dos índices econômicos e da arrecadação gerados pela reforma abre a possibilidade de aumento dos investimentos públicos ou redução da carga tributária – caso observado no Canadá, que instituiu o IBS em meio a uma grave crise fiscal e, anos depois, conforme o balanço de contas passou a ser superavitário, reduziu a alíquota do IBS federal [24].

Referências bibliográficas:

[1] Relatório mais recente de 16 de março de 2022.

[2]  Insper. Contencioso Tributário no Brasil,  Janeiro de 2021.

[3] Appy, B. Por que o sistema brasileiro precisa ser reformado, CCiF, 2018.

[4]  OCDE. Consumption Tax Trends, 2018.

[5]  Lukic, MR et. al. IPEA TD 2418: Uma reforma dual e modular da tributação sobre o consumo no Brasil, 2018.

[6] IEDI. O cúmulo da cumulatividade tributária, 2015.

[7]  Ibid. IEDI, 2015. 

[8] Ibid. Insper, 2021.

[9] Tesouro Nacional. Boletim de Finanças dos Entes Subnacionais, 2021 (Ano base: 2020)

[10]  Orair, R. e Gobetti, S. Reforma tributária: o que nos impede de avançar?, Estadão 17/08/2019, com base em IPEA TD 2530, 2019.

[11] Gobetti, S. Nota Técnica: Modelo de estimação do impacto distributivo da unificação do ISS e do ICMS, 2022. 

[12] CCiF.  Impactos macroeconômicos estimados da proposta de reforma tributária consubstanciada na PEC 45/2019, 2020.

[13] TCU.  Acórdão 1270/18, 2018.

[14] Corcelli, C. Gastos tributários e crescimento econômico no Brasil entre 2004 a 2015: uma avaliação empírica, 2021.

[15] Rodrigues, D. Renúncia fiscal: Brasil abrirá mão de R$ 442 bilhões em 2022, Poder360, 08/02/2022.

[16] Governo do Brasil. Auxílio Brasil atinge 18 milhões de famílias no mês de março, 21/03/2022.

[17]  OCDE. Consumption Tax Trends, 2018.

[18] Orair, R.; Gobetti, S. IPEA. Texto para Discussão 2530 – Reforma Tributária e Federalismo Fiscal: Uma Análise das Propostas de Criação de um Novo Imposto Sobre o Valor Adicionado Para o Brasil, 2019. Ver também Eduardo Fleury et al., Indirect Tax Incidence in Brazil Assessing the Distributional Effects of Potential Tax Reforms, Working Paper Banco Mundial. 2021

[19]  Ministério da Fazenda, Boletim mensal sobre os Subsídios da União – nº 2 desoneração da cesta básica, 2018.

[20] Prado, M. Estado brasileiro está dando benefício fiscal até para salmão e filé mignon,  Folha, 12/09/2017.

[21] Centro de Cidadania Fiscal (CCiF). Nota Técnica: Isenção Personalizada no âmbito do IBS, 2021

[22] Fernandes, A. Projeto no Rio Grande do Sul entrega a mais pobres R$ 100 por trimestre, Estadão,12/01/2022

[23]  Domingues EP e Cardoso DF. “Como a devolução de impostos pode ajudar a reduzir a desigualdade no Brasil: Impactos do IBS-Personalizado”, Pra Ser Justo, 2021.

[24]  Endeavor. Implementando uma reforma tributária de sucesso, 2019.

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