Entenda a reforma tributária de 2023 – PEC 45/2019
O Pra Ser Justo é favorável à reforma tributária aprovada na Câmara dos Deputados, mas entende que são necessários ajustes à proposta para que ela seja capaz de garantir ainda mais justiça, transparência e simplicidade para o Brasil, as brasileiras e os brasileiros.
Leia abaixo o posicionamento completo do movimento sobre o texto da PEC 45 aprovado em 06 de julho de 2023.
11 de agosto de 2023
Resumo:
A PEC 45/2019 da reforma tributária, aprovada pela Câmara dos Deputados em 06 de julho de 2023, substitui 5 tributos sobre o consumo – PIS/Cofins, IPI, ICMS e ISS – por um tributo sobre valor agregado de modelo dual – composto pelo IBS e pela CBS – e por um imposto seletivo (IS). Essa mudança é positiva, e incorpora os aspectos que consideramos fundamentais para uma boa reforma da tributação do consumo: simplificação, transparência e justiça social.
Como Pra Ser Justo, apoiamos o texto, defendendo mudanças em pontos específicos e a não inclusão de novas exceções.
O que muda com a reforma tributária?
Entenda as principais alterações realizadas pela reforma:
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1) Substituição de 5 tributos sobre o consumo:
IPI, PIS/Cofins, ICMS e ISS serão substituídos por um imposto sobre bens e serviços dual (CBS e IBS), cobrado no destino sobre o valor agregado, e um imposto seletivo (IS), incidente sobre itens prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente.
– Transição para o IVA Dual: A substituição do PIS/Cofins e IPI pela Contribuição sobre sobre bens e serviços (CBS) começa em 2026 e será concluída em 2027. Já a transição do Imposto sobre bens e serviços (IBS) tem início em 2029, e a extinção completa do ICMS e do ISS ocorrerá em 2033.
2) Crédito financeiro:
Fim da cumulatividade, com a adoção do crédito financeiro e amplo e garantia da devolução por meio do Conselho Federativo.
3) Alíquota:
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- – Adoção de uma alíquota base única para bens e serviços.
- – Adoção de uma alíquota reduzida, equivalente a 40% da alíquota total, para: educação, saúde, transporte coletivo, produtos agropecuários, aquícolas, pesqueiros, florestais e extrativistas vegetais in natura, higiene pessoal, alimentos destinados ao consumo humano, medicamentos, dispositivos médicos para pessoas com deficiência e produtos de saúde menstrual, insumos agropecuários e aquícolas; atividades artísticas, culturais e desportivas; e bens e serviços relacionados à segurança e soberania nacional, segurança da informação e segurança cibernética.
- – Isenção: transporte coletivo.
- – Alíquota zero: cesta básica nacional, Prouni (apenas na CBS), Perse, reabilitação urbana e poderá ser estendida a dispositivos médicos, de acessibilidade e produtos para saúde menstrual.
4) Regimes específicos:
Serão criados regimes diferenciados para alguns bens e serviços, mas que não necessariamente serão favorecidos, isto é, terão carga tributária efetiva menor. Serão contemplados por esses regimes: serviços financeiros, seguros, cooperativas, combustíveis e lubrificantes, operações com bens imóveis, planos de assistência à saúde e concursos de prognósticos, operações contratadas pela administração pública, serviços de hotelaria, parques de diversão e parques temáticos, restaurantes e aviação regional.
5) Benefícios fiscais:
Serão mantidos os benefícios do Simples Nacional e da Zona Franca de Manaus. Além disso, serão preservados os benefícios do ICMS convalidados até 2032.
6) Tributação da economia digital:
O novo sistema é capaz de garantir a tributação de bens e serviços da nova economia.
7) Exportações e investimentos:
Serão desonerados e importações tributadas.
8) Cashback do imposto:
Está prevista a devolução de tributos, com o objetivo de reduzir as desigualdades de renda. Esse mecanismo não cobrará ou devolverá os tributos sobre bens e serviços pagos pela população que mais precisa.
9) Manutenção da carga tributária:
Está garantida na emenda constitucional. Durante a transição, o TCU e o Senado serão responsáveis por calcular e definir as alíquotas que garantam a manutenção da arrecadação.
10) Criação do Conselho Federativo:
Responsável pela atuação integrada dos estados, Distrito Federal e municípios, na interpretação e fiscalização do IBS. O Conselho também é essencial para a distribuição dos recursos arrecadados por estados e municípios para o destino – local onde as pessoas de fato estão consumindo e onde o tributo será arrecadado -, assim como para a devolução dos créditos para as empresas.
11) Fundo de Desenvolvimento Regional:
Foi criado com o objetivo de reduzir desigualdades regionais e compensar os entes pelo fim dos incentivos tributários, e será financiado pela União. Os recursos do fundo poderão ser usados por estados e municípios para investimentos em infraestrutura, atividades com elevado potencial de geração de emprego e renda e desenvolvimento científico e inovação.
12) Alterações em outros tributos:
- – ITCMD: se torna progressivo, de forma que quanto maior a herança e doação transferida, maior deve ser o imposto pago.
- – IPTU: os municípios poderão alterar a base de cálculo do imposto por meio de decretos, com base em critérios da lei municipal.
- – IPVA: o tributo passa a abranger também veículos automotores aquáticos (ex.: lanchas, iates, jet skis) e aéreos (ex.: jatinhos), com exceção de aeronaves e maquinário agrícola e barcos de transporte ou pesca.
13) Criação de uma nova contribuição:
Sobre produtos primários e semielaborados (como petróleo, energia e minério), de competência dos estados e do Distrito Federal, para financiar investimentos até 2043.
Avaliação Pra Ser Justo:
Em relação aos 7 princípios para uma boa reforma tributária defendidos pelo Pra Ser Justo, o texto aprovado na Câmara dos Deputados atende totalmente a 4 pontos e parcialmente a três. O que mostra que a proposta tem qualidade e impactará positivamente o Brasil, mas pode ser melhorada pelo Senado. Confira abaixo:
1) Unificação dos tributos federais, estaduais e municipais sobre o consumo em um tributo sobre valor agregado de base ampla: atende completamente
A adoção da CBS e do IBS está em linha com os princípios recomendados internacionalmente, permitindo a simplificação, a transparência e a eficiência tributária. Por isso, tem enorme potencial de reduzir a burocracia e a complexidade tributária – estima-se que essa unificação possa levar à redução de 68% do tempo gasto pelas empresas para apurar e pagar esses tributos (Endeavor e EY, 2020).
Além disso, permite uma tributação eficiente da nova economia e de produtos e serviços digitais, e acaba com a diferenciação, para fins tributários, entre bens e serviços. Com o IVA Dual, finalmente nos alinhamos ao padrão já adotado em mais de 170 países do mundo.
2) Não cumulatividade plena, por meio da adoção do crédito financeiro e segurança na devolução dos créditos: atende completamente
Por meio da previsão do crédito financeiro, a proposta aprovada na Câmara garante que tudo aquilo que foi tributado na cadeia gera crédito e pode ser descontado do imposto a ser pago nas etapas posteriores – com exceção dos bens adquiridos para uso pessoal.
Esse mecanismo põe fim à cumulatividade, evitando que se pague imposto sobre o que já foi tributado (“imposto sobre imposto”) e dá mais transparência à real carga tributária paga pelos cidadãos. Também acaba com a subjetividade hoje existente sobre o que gera ou não crédito – que é responsável por 30% das disputas entre os contribuintes e o fisco (Insper, 2023). Em 2019, todo o litígio tributário correspondia a R$ 5 trilhões ou 75% do PIB (Insper, 2020).
Além disso, a PEC 45 prevê a criação do Conselho Federativo, fundamental para garantir que os créditos sejam efetivamente devolvidos às empresas, já que o órgão será responsável por recolher os tributos e só realizará o repasse desses recursos para os entes no fim da cadeia de produção, após o aproveitamento de todo o crédito gerado.
Pra Ser Justo recomenda: é fundamental que o Conselho Federativo seja mantido na PEC como o responsável pela arrecadação centralizada, ou a segurança da devolução dos créditos para as empresas será colocada em risco.
3) Adoção do princípio do destino, com mecanismos que assegurem segurança na transição para as empresas e para os estados e municípios mais impactados: atende completamente
Os recursos arrecadados pelo IBS ficarão no local do consumo – princípio do destino – e não mais da produção. Tal medida terá enorme impacto na redução de desigualdades regionais, ao redirecionar arrecadação e o investimento público para os lugares que concentram as pessoas, ao invés daqueles que concentram as empresas. O princípio do destino combate também a guerra fiscal, que é extremamente danosa para estados e municípios.
Com isso, a desigualdade entre os locais mais pobres e ricos cai: a diferença entre a maior e a menor arrecadação per capita passará de 202x para 20x (Gobetti, 2022) e 98% dos municípios brasileiros terão mais recursos (IPEA, 2023).
Além disso, a PEC traz mecanismos para garantir que as empresas, os estados e municípios passem por uma transição segura entre sistemas, que distribua recursos de uma forma mais justa e gere o mínimo de perdas.
Para as empresas, há uma proposta detalhada de ressarcimento de saldos credores relativos aos créditos acumulados do ICMS, o que garante maior segurança jurídica na transição.
Já para os estados e municípios, há uma transição suave e gradual de distribuição de receitas ao longo de 50 anos, além de um mecanismo de compensação de perdas.
Pra Ser Justo recomenda: além de garantir a devolução dos créditos, o Conselho Federativo é uma condição indispensável para a adoção do princípio do destino, por viabilizar o recolhimento e o repasse de recursos em operações interestaduais e intermunicipais. Por isso, deve ser preservado na PEC.
4) Existência mínima de benefícios fiscais: atende parcialmente
Este ponto é parcialmente contemplado no texto da PEC 45 aprovado. A proposta é positiva à medida que limita, na constituição, os regimes favorecidos ao Simples e a Zona Franca de Manaus, além do benefícios do ICMS já convalidados.
A restrição constitucional a novos benefícios é adequada, já que aqueles vigentes atualmente geram elevados gastos tributários, reduzem a competitividade das empresas e são pouco acompanhados no âmbito dos impactos que causam – hoje 44% ou R$125,6 bilhões, não receberam sequer fiscalização do órgão gestor (TCU, 2018).
Além disso, é benéfico o tratamento destinado às empresas no Simples, que garante às micro e pequenas empresas a possibilidade de permanecer no regime diferenciado, mas ao mesmo tempo gerarem créditos tributários, assegurando a não cumulatividade. Dessa forma, empresas do Simples ganham com a reforma tributária.
Por fim, o Pra Ser Justo é favorável também à criação do Fundo de Desenvolvimento Regional (FDR), que visa dar aos estados alternativas à concessão de benefícios para atrair empresas. O Fundo é importante para assegurar o apoio dos governadores para a reforma. É, ainda, uma forma muito mais transparente de estímulo ao desenvolvimento regional e à atração de investimentos do que os benefícios fiscais hoje em vigor.
Por outro lado, há problemas no modelo escolhido para garantir diferenciais competitivos à Zona Franca de Manaus. Foi adotada uma definição vaga sobre os instrumentos que serão utilizados para a manutenção das vantagens locais, e está prevista, inclusive, a possibilidade do uso do imposto seletivo para essa finalidade. Isso seria uma distorção do propósito regulatório desse tributo, e pode aumentar os custos para contribuintes de todo o país.
Ademais, o prazo para estender o benefício do IPI para os bens produzidos na região foi alterado de última hora, de 31 de maio de 2023 para 31 de dezembro de 2026. Isso abre espaço para que o benefício se expanda, já que permite que novas empresas migrem para região para se aproveitar desse tratamento favorecido.
Pra Ser Justo recomenda: assegurar um tratamento diferenciado para a Zona Franca de Manaus é necessário para garantir a viabilidade política da PEC e preservar a economia local. No entanto, isso deve ser feito por meio de um modelo que não prejudique o bom funcionamento do IBS no resto do país, que dê transparência aos benefícios e valorize as vocações econômicas locais.
5) Existência do mínimo de alíquotas (idealmente apenas uma): atende parcialmente
A PEC 45 acaba com a separação, para fins tributários, entre bens e serviços, seguindo o modelo de todas as economias que adotam um IVA. A diferenciação existente hoje gera complexidades e aumenta desigualdades, além de ser incompatível com os modelos de negócios mais novos e inovadores, como por exemplo de serviços e produtos de tecnologia.
Além disso, as reduções de alíquotas concedidas também se referem a bens e serviços específicos e não a setores completos, o que está adequado a padrões internacionais e limita o impacto financeiro e de complexidade gerado por essas exceções.
Por outro lado, a proposta apresenta alíquotas reduzidas e isenções em número excessivo. A alíquota única do IVA é o melhor modelo para simplificação e a redução de desigualdades, mas pesou também a escolha política por reduções para setores de interesse social, como saúde, educação, medicamentos, transporte coletivo, alimentos e produtos de higiene, que já foram concedidas na PEC.
No entanto, há uma série de itens não essenciais que foram beneficiados por alíquotas reduzidas ou regimes diferenciados na PEC 45. É necessário corrigir essa distorção, pois essas reduções frequentemente não são repassadas aos preços, se tornando lucro para as empresas, e acabam beneficiando a camada mais rica da população, seja pela inclusão de itens de luxo entre os beneficiados, seja pelo maior volume de consumo dessas classes, o que faz com que elas se apropriem mais, em montantes absolutos, dos benefícios.
Ademais, cada exceção incluída na proposta aumenta o custo para outros itens e serviços, e para toda a população. Segundo estudo do Ministério da Fazenda, caso a PEC 45 tivesse apenas benefícios para o Simples e a Zona Franca de Manaus, sem reduções ou isenções de alíquota, a alíquota total da CBS e do IBS seria de 20,7%. Já com as exceções previstas na Câmara, o valor chega a 25,5% (Ministério da Fazenda, 2023). A diferença de 4.72 p.p. entre esses cenários é a medida do quanto cada brasileiro pagará a mais para financiar os privilégios de determinados produtos e serviços.
Há ainda espaço para melhoria do Imposto Seletivo, tributo de função regulatória criado pela PEC 45 junto ao IBS e a CBS, e que deve incidir sobre bens e serviços prejudiciais à saúde e ao meio ambiente. A redação do artigo 153, referente à criação do tributo, também inclui a previsão de que o seletivo não poderá ser cobrado sobre itens beneficiados pela alíquota reduzida. Dessa forma, a proposta abre margem para que itens como agrotóxicos e armas, por exemplo, sejam menos tributados pelo IVA e também não paguem imposto seletivo.
Pra Ser Justo recomenda:
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– Fim da redução de alíquota ou regime diferenciado para: bens e serviços relacionados à segurança e soberania nacional, segurança da informação e cibernética; insumos agropecuários e aquícolas; produtos hortícolas, frutas e ovos (que estão contemplados no benefício da cesta básica); serviços de hotelaria, parques de diversão e temáticos, restaurantes e aviação regional.
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– Revisão/limitação dos tratamentos diferenciados para: igrejas e templos; serviços coletivos de transporte (privados) e pequeno produtor rural.
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– Fim da restrição da cobrança do imposto seletivo sobre itens beneficiados pela alíquota reduzida e acréscimo na redação do art. 153, que prevê o imposto seletivo, “bens e serviços prejudiciais à saúde, à vida e ao meio ambiente”, para que armas e munições possam entrar no rol de itens a serem cobertos pelo seletivo.
6) Manutenção da carga tributária global: atende parcialmente
O texto do relator Aguinaldo Ribeiro aprovado na Câmara dos Deputados garante que não haverá aumento da carga tributária. Isto porque, durante o período de transição, a alíquota da CBS e do IBS será definida de modo a manter a arrecadação dos tributos que serão substituídos (PIS/Cofins, IPI, ICMS e ISS).
Além disso, a proposta define que a alíquota de referência deverá ser alterada sempre que houver mudanças legislativas que impactem a arrecadação, como a inclusão de novos itens nas alíquotas favorecidas. Essa vinculação garante a manutenção da arrecadação e confere maior transparência e responsabilidade às discussões sobre redução de alíquotas.
No entanto é muito negativa a criação de uma nova contribuição prevista na PEC 45. O artigo 20 estabelece uma nova contribuição sobre produtos primários e semielaborados, de competência dos estados e DF, para financiar investimentos até 2043. Este dispositivo fere alguns princípios da reforma tributária, pois cria um novo tributo, aumenta a carga tributária, onera exportações e gera cumulatividade no sistema.
Pra Ser Justo recomenda: retirada do artigo 20, referente à nova contribuição, da proposta.
7) Justiça social e redução de desigualdades, especialmente via mecanismo de devolução dos tributos para pessoas de menor renda: atende completamente
A PEC 45 aprovada na Câmara estabelece que será regulamentada a devolução do imposto a pessoas físicas, com o objetivo de reduzir desigualdades de renda.
Esse mecanismo, que tornou-se conhecido como cashback do imposto, é o melhor caminho para diminuir a regressividade da tributação sobre o consumo. Focalizada nas famílias de baixa renda, as políticas de transferência de renda são 12x mais efetivas na redução de desigualdades do que as isenções vigentes (Ministério da Economia, 2017) e, junto à implementação do IBS, tem a capacidade de reduzir a desigualdade sobre o consumo (GINI) em 3,2 p.p (Pra Ser Justo, 2021).
O mecanismo ainda pode ser um importante instrumento para beneficiar grupos minorizados: o Pra Ser Justo estima que 72% dos seus beneficiários seriam pessoas negras, 57% mulheres, 42% residentes no Nordeste e 12,5% no Norte do país (Pra Ser Justo, 2021).
O cashback pode ser implementado de diversas formas, e o Brasil tem capacidade para implementar qualquer um deles, pelos anos de experiência com o cadastro único e a avançada tecnologia dos sistemas financeiro e tributário.
Além de já estar presente em diversos países da América Latina, como Uruguai, Colômbia, Equador, Bolívia e Argentina e ser recomendado pela OCDE, é importante destacar que a devolução de tributos já tem sua primeira experiência nacional no estado do Rio Grande do Sul – o Devolve ICMS.
O programa foi lançado em novembro de 2021 e apresenta resultados muito positivos: R$ 413 milhões foram devolvidos a 619 mil famílias beneficiárias até agosto de 2023. Essa devolução reduziu entre 47,4% e 29,5% o peso do ICMS na renda das famílias com ganhos entre menos de um salário mínimo e três salários mínimos (Governo do Rio Grande do Sul, 2023).
O texto aprovado na Câmara ainda contempla outras importantes mudanças para o combate às desigualdades e garantia da justiça fiscal, como inclusão de veículos automotores aquáticos e aéreos no IPVA, que passa a ser cobrado sobre jatinhos, lanchas, iates, jet skis, dentre outros e a definição de que serão criadas alíquotas progressivas para o ITCMD.
Reforma Tributária aprovada em 2023:
Em 06 de julho de 2023, a Câmara dos Deputados votou em dois turnos a PEC 45/19 da reforma tributária. A proposta foi aprovada no Plenário por 382 votos a 118 no primeiro, e por 375 votos a 113 no segundo turno de votação.
A PEC 45/2019 tem autoria do deputado Baleia Rossi (MDB/SP) e foi relatada pelo deputado Aguinaldo Ribeiro (PP/PB). A proposta tem como base o trabalho sobre a reforma tributária de Bernard Appy, Nelson Machado, Eurico de Santi e Vanessa Rahal Canado, entre outros nomes, no Centro de Cidadania Fiscal.
Ainda em 2019, a PEC 45 teve a sua admissibilidade aprovada pela CCJ da Câmara dos Deputados. Já sob a relatoria de Aguinaldo Ribeiro, foi discutida entre 2020 e 2021 pela Comissão Mista de Reforma Tributária, composta também por membros do Senado. Após o encerramento dos trabalhos da Comissão, a PEC 110/2019 se tornou o foco dos debates, sendo analisada na CCJ do Senado.
Nas eleições presidenciais de 2022, a reforma tributária foi pauta central na maior parte dos planos de governo, inclusive de Lula (PT), candidato eleito, que se comprometeu com o tema como uma das prioridades do seu novo mandato.
Em 2023, antes da deliberação no plenário, a Reforma Tributária foi discutida durante três meses em um Grupo de Trabalho composto por 12 deputados e uma deputada.
De 2019 até o momento da sua aprovação na Câmara, foram realizados 74 eventos públicos sobre a reforma tributária no Congresso, com a participação de mais de 280 especialistas, indicando um processo amplo e democrático de discussão da matéria. Esses esforços, somados aos 35 anos de debates sobre a urgência de se mudar a tributação brasileira sobre o consumo, permitiram o amadurecimento da proposta e viabilizaram sua aprovação histórica na Câmara dos Deputados, abrindo o caminho para um Brasil mais justo, que cresce e se desenvolve.
Agora, a PEC será discutida e votada na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ) do Senado Federal, sob relatoria do senador Eduardo Braga (MDB/AM), e depois deliberada em plenário.
Como Pra Ser Justo, esperamos o compromisso do Senado com o aprimoramento do texto e a redução das exceções, e com a aprovação da reforma tributária ainda em 2023.
